在9月13日“高層峰會：協(xié)同再深化，全面提升汽車產(chǎn)業(yè)體系整體效能”中，發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員王青發(fā)表題為“新能源汽車和燃油汽車的政策協(xié)同”的演講。
國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員 王青
以下為演講實(shí)錄：
今天的環(huán)節(jié)主題是協(xié)同。剛才已經(jīng)討論了內(nèi)外協(xié)同的問題，在這里我想談一談油電協(xié)同。新能源汽車在近些年來取得了可以說令世界矚目的發(fā)展成就，我們在為之驚喜和自豪的同時(shí)，也要看到整個(gè)汽車行業(yè)內(nèi)部存在的結(jié)構(gòu)性問題。
從國家角度出發(fā)，始終是從長期和全局的視角看待問題、制定政策。我國在新能源汽車賽道上可以說已走在世界前列，但單項(xiàng)冠軍可能還不夠，我們更應(yīng)把中國汽車產(chǎn)業(yè)培育成一個(gè)全能冠軍。因此在政策制定與協(xié)調(diào)上，可能與發(fā)展新能源汽車的政策存在一定的差異性。
首先來看汽車整體市場的發(fā)展階段。聽過我演講的朋友可能有印象，我每次都會展示這張圖表。這是我們中心一項(xiàng)滾動研究的課題，每年都會根據(jù)最新數(shù)據(jù)做一些修正和新的分析判斷。我們的基本判斷是，整個(gè)汽車市場和汽車消費(fèi)已進(jìn)入中低速發(fā)展階段。這不完全是因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)或消費(fèi)大盤的影響導(dǎo)致汽車市場增速下降，而是基于事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，到了這個(gè)階段，增速自然會出現(xiàn)回落。這是一個(gè)自然的回落過程，我們應(yīng)客觀看待近幾年汽車市場的變化。當(dāng)然，短期因素的疊加可能導(dǎo)致回落幅度過大、速度過快，但從長期趨勢來看，市場確實(shí)處于增速回落的過程中。
當(dāng)前階段，汽車市場整體處于中低速增長階段，千人汽車保有量增速大約維持在4%-6%的水平。換算成每年新車銷量的增速，未來十年汽車總銷量和國內(nèi)銷量的潛在年均增長率分別為1.5%和1.0%。國內(nèi)銷量的潛在增速目前略高一些，但越往后會逐漸回落。這其中包含出口因素的影響，因此整體增長率會略高于國內(nèi)銷量的增長，這也與最近幾年的實(shí)際情況相符。
從結(jié)構(gòu)上看，新能源汽車確實(shí)是近年來拉動汽車市場增量的主要動力，這一點(diǎn)毫不夸張。2024年，無論是總銷量還是國內(nèi)銷量，新能源汽車對增量的貢獻(xiàn)率均超過100%。燃油汽車方面，今年出現(xiàn)了一個(gè)積極變化，即其對整體增長的負(fù)貢獻(xiàn)明顯縮小。2024年，從國內(nèi)銷量來看，燃油汽車的貢獻(xiàn)一度低至-700%以上；而今年1-7月，國內(nèi)銷量中燃油汽車的負(fù)貢獻(xiàn)已回升至-9.5%。
從市場占有率來看，7月當(dāng)月新能源汽車的滲透率已超過50%，8月乘用車零售端的市場占有率更是超過55%，提升速度非常顯著。那么，新能源汽車未來的增長速度將如何？是否還能保持每年30%、40%的高增長？這就要回到之前所說的，必須把握事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，理解其中長期趨勢。實(shí)際增速會受到短期市場因素、貿(mào)易環(huán)境和政策調(diào)控（例如以舊換新政策）的影響。例如，從去年7月開始，支持政策出臺后效果立竿見影，迅速拉動了市場。
但明年、后年市場將如何演變，仍需基于實(shí)際可持續(xù)支撐的增速進(jìn)行底層分析。我們判斷，當(dāng)市場占有率超過50%以后，新能源汽車市場占有率每年的提升幅度將逐漸回落，預(yù)計(jì)到2027年之后回落幅度可能更加明顯。此前，新能源汽車市場占有率從30%提升到40%用了一年時(shí)間，今年年底預(yù)計(jì)超過55%應(yīng)是大概率事件。
過了這個(gè)階段以后，市場占有率的提升幅度本身就會回落，反映在銷量增速上也會出現(xiàn)相應(yīng)放緩。也就是說，從去年40%多降至今年30%左右，明年可能進(jìn)一步回落到20%多。這是一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之后出現(xiàn)的顯著結(jié)構(gòu)性變化。左圖是根據(jù)不同參數(shù)和情景對新能源汽車市場占有率進(jìn)行的。紅線代表實(shí)際情況，其他幾條線為不同情景下的預(yù)測。目前來看，紅線基本沿預(yù)測路徑發(fā)展，說明事物演進(jìn)背后存在其內(nèi)在邏輯與規(guī)律。右圖展示了汽車整體銷量以及新能源汽車與燃油汽車變化的預(yù)測。到2029年，新能源汽車的市場占有率仍將保持較為明顯的提升，未來3-5年內(nèi)可能超過或接近80%。在與一些汽車行業(yè)人士交流中，有人認(rèn)為最終占有率會在60%左右，我個(gè)人認(rèn)為這一判斷可能略偏保守。
在這種情況下，正如我們此前所說，國家是從長期和全局角度考慮問題的。目前這不僅是一個(gè)前沿問題，更是我們亟需解決的現(xiàn)實(shí)課題。由于市場正在分化，國內(nèi)的實(shí)際增速并未達(dá)到整體增長水平。盡管有政策支持，但若去年和今年沒有汽車以舊換新政策，大概率會出現(xiàn)負(fù)增長，且幅度不容樂觀。正是因?yàn)樵擁?xiàng)政策拉動，銷量提升了7-10個(gè)百分點(diǎn)。今年兩項(xiàng)政策疊加——以舊換新與新能源汽車購置稅全免，使得拉動效應(yīng)更加明顯。
因此，在企業(yè)分化、油電市場分化出現(xiàn)之后，可能引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新一輪不均衡。從近幾年以傳統(tǒng)汽車為主和以新能源汽車為主的生產(chǎn)基地發(fā)展軌跡來看，這種情況已開始顯現(xiàn)。國家的協(xié)同發(fā)展本質(zhì)上是一個(gè)節(jié)奏問題。某些事物并非發(fā)展得越快越好，例如出口，并非增長越多、越快就越好，必須把握適當(dāng)?shù)墓?jié)奏。這一節(jié)奏有望帶來更加包容和可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢。
我認(rèn)為政策協(xié)同主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
第一、產(chǎn)業(yè)政策。目前油、電兩條技術(shù)路線的發(fā)展冷熱不均，歸根到底是與準(zhǔn)入等方面的政策尚未打通，特別是在產(chǎn)能、準(zhǔn)入和生產(chǎn)這些方面的政策上仍采取分類管理，未能從整體上進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。所以在產(chǎn)能、生產(chǎn)資質(zhì)、總量控制的前提下，我們是有持續(xù)改善結(jié)構(gòu)空間的，市場也存在相應(yīng)的需求和訴求，尤其在優(yōu)化資源配置和推動產(chǎn)業(yè)資源整合機(jī)制方面，還有很多可推進(jìn)的工作。當(dāng)前的準(zhǔn)入機(jī)制仍以窗口指導(dǎo)為主，若遵循常規(guī)產(chǎn)業(yè)政策思路，公平性和透明度仍有提升空間。我們可在總數(shù)不變的前提下，通過“出清一個(gè)、進(jìn)入一個(gè)”的方式，借助拍賣、重組等機(jī)制增強(qiáng)市場活力與創(chuàng)新動力。
此外，應(yīng)適度允許代工模式。這種模式可能成為未來新興產(chǎn)品非常重要的生產(chǎn)組織方式——服裝、食品乃至部分電子產(chǎn)品行業(yè)已廣泛采用，汽車行業(yè)為什么不能呢？若顧慮產(chǎn)能過剩問題，我們可以通過政策引導(dǎo)，出清落后企業(yè)，盤活和置換存量過剩產(chǎn)能。這是一項(xiàng)非常重要的政策，也是當(dāng)前亟需研究和推進(jìn)的方向。
第二、稅收政策。現(xiàn)階段仍對新能源汽車實(shí)施購置稅優(yōu)惠，是由于其發(fā)展初期在環(huán)保、促進(jìn)創(chuàng)新和就業(yè)等方面貢獻(xiàn)顯著，但是同時(shí)企業(yè)因?yàn)檫_(dá)不到規(guī)模，算不過來賬，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為“溢出效應(yīng)”，即社會受益而企業(yè)未獲相應(yīng)回報(bào)，因此國家通過補(bǔ)貼將這部分溢出效應(yīng)反哺企業(yè)，激勵(lì)其持續(xù)創(chuàng)新、拓展產(chǎn)品和推進(jìn)商業(yè)化。但目前情況已發(fā)生變化，新能源汽車在單月市場占比突破50%，與傳統(tǒng)燃油車分庭抗禮的趨勢已不可阻擋。此時(shí)應(yīng)更多考慮營造公平競爭環(huán)境，讓消費(fèi)者基于真實(shí)成本自主選擇，而非通過扭曲資源配置和定價(jià)機(jī)制影響決策。補(bǔ)貼應(yīng)逐步退出，當(dāng)前需認(rèn)真評估退出過程中可能出現(xiàn)的問題。購置稅實(shí)行“兩免兩減半”政策，其減半期限可考慮縮短。因新能源車占比已超50%，到2027年可能達(dá)60%甚至接近70%，如不適時(shí)退出，將導(dǎo)致不公平競爭。
第三、公路養(yǎng)護(hù)成本的分?jǐn)倷C(jī)制。目前公路養(yǎng)護(hù)資金主要通過燃油附加費(fèi)籌措。據(jù)交通部研究機(jī)構(gòu)測算，全國每年公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用約需6000億元，但目前存在3000億元的缺口。其中重要原因在于電動汽車無需用油，因此不承擔(dān)相應(yīng)部分的費(fèi)用。我支持電動汽車發(fā)展，但應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展角度重新思考政策設(shè)計(jì)。建議依據(jù)車重、能耗（尤其是全生命周期能耗）、年行駛里程等數(shù)據(jù)綜合制定分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，以此建立更加公平合理的稅收分擔(dān)機(jī)制。
第四、短期消費(fèi)補(bǔ)貼。消費(fèi)品以舊換新政策對市場的拉動作用非常明顯。今年截至7月，乘用車銷量增長超過兩位數(shù)，約為10%。根據(jù)流通協(xié)會最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至9月第一周，增速可能略有回落至9%左右，但仍明顯高于潛在增長率。我們判斷近一兩年汽車市場的潛在增長率在4%左右，當(dāng)前實(shí)際增速達(dá)到10%，顯著超出這一水平。
即便考慮前期被抑制需求的釋放，當(dāng)前增速仍明顯高于潛在增長率，這可能對后期市場產(chǎn)生一定影響。在此背景下，我們應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾方面：
第一，應(yīng)盡早公布消費(fèi)品以舊換新補(bǔ)貼的整體方案，明確補(bǔ)貼實(shí)施至哪一年、每年補(bǔ)貼多少、如何執(zhí)行，以及如何逐步退出，為市場提供明確預(yù)期。企業(yè)可根據(jù)這些信息提前進(jìn)行營銷和生產(chǎn)調(diào)整，這是當(dāng)前市場反應(yīng)較為強(qiáng)烈的一點(diǎn)。
第二，應(yīng)縮小油車與電車之間的補(bǔ)貼差距。可以存在一定象征性差異，但差距不宜過大，以體現(xiàn)公平競爭原則。尤其應(yīng)依據(jù)車輛價(jià)格明確補(bǔ)貼比例和上限。當(dāng)前單車價(jià)格呈逐年下降趨勢，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級并未充分體現(xiàn)，這與政策有一定關(guān)系。政策作為指揮棒，消費(fèi)者往往會做出理性選擇，傾向于購買更便宜的車型。
第三，應(yīng)錯(cuò)開購置稅政策與補(bǔ)貼政策的退出時(shí)間。若兩項(xiàng)政策同時(shí)退出，可能造成政策真空期，導(dǎo)致市場出現(xiàn)大幅下滑。因此，在政策退出時(shí)應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。
剛才有企業(yè)家提出，補(bǔ)貼應(yīng)逐步從商品購買環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向消費(fèi)和服務(wù)環(huán)節(jié)，例如信貸保險(xiǎn)、融資租賃、充電服務(wù)、車輛檢測以及遠(yuǎn)程管理服務(wù)等。這不僅符合市場自然增長趨勢，還能通過政策激勵(lì)擴(kuò)大相關(guān)消費(fèi)，同時(shí)促進(jìn)二手車更新?lián)Q代。